共建“一带一路”多边合作：进展、挑战与路径

史育龙，习近平经济思想研究中心主任、研究员

内容提要

十多年来，共建“一带一路”多边合作机制不断完善，多边合作领域不断拓展，合作成果不断扩大，为高质量共建“一带一路”提供了有力支撑。面对全球性挑战，各国寻求多边合作的意愿不断增强，特别是随着“全球南方”国家战略价值日益凸显，“一带一路”多边合作迎来更大发展空间。同时应该看到，全球区域产业链供应链调整、地缘冲突、债务危机、大国博弈等复杂因素，给“一带一路”多边合作带来更多不确定性。面向未来，中国需与各方加强沟通协商和战略对接，不断完善“一带一路”多边合作机制，积极扩大合作领域和范围，更好推进实现共同发展。

关键词

共建“一带一路” 多边合作 全球南方 全球发展

2023年10月18日，国家主席习近平在北京人民大会堂出席第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式并发表主旨演讲。（新华社图片）

共建“一带一路”已经走过蓬勃发展的十年，逐渐形成以“一带一路”国际合作高峰论坛为引领，以双边、三方和多边合作机制为支撑的复合型国际合作架构。共建“一带一路”坚持共商共建共享原则，践行真正的多边主义，搭建起国际合作新框架，谋求共同发展、合作共赢，为破解全球发展难题、完善全球治理体系提供了重要的国际公共产品。新形势下，“一带一路”多边合作机遇与挑战并存，应在巩固提升现有成果基础上，不断完善合作机制、拓展合作领域，务实推进“一带一路”多边合作再上新台阶。

“一带一路”多边合作成果丰硕

经过多年实践探索，共建“一带一路”逐渐形成多种类型的多边合作机制，“硬联通”“软联通”“心联通”合作成果丰硕，绿色低碳、数字经济、科技创新等新兴领域的成果不断涌现。2023年10月举办的第三届“一带一路”国际合作高峰论坛发布了包含五大类89项成果的多边合作成果文件清单。

一、多边合作机制不断完善

“一带一路”国际合作高峰论坛是“一带一路”框架下最高规格的国际活动，是新中国成立以来由中国首倡、中国主办的层级最高、规模最大的多边外交活动，也是各方共商、共建“一带一路”，共享互利合作成果的重要国际性合作平台，迄今已举办三届。2024年5月，“一带一路”国际合作高峰论坛秘书处正式启动工作，在协调促进相关国际合作中发挥积极作用。在共建“一带一路”推动下，现有区域多边合作机制不断走深走实。近年来，设立在青岛的中国—上海合作组织地方经贸合作示范区正在打造“一带一路”国际合作新平台，落户厦门的金砖国家新工业革命伙伴关系创新基地全面拓展金砖与“金砖＋”新型工业化务实合作，中国与非盟签署共同推进“一带一路”建设的合作规划、建立共建“一带一路”合作工作协调机制，中国—中亚交通走廊通道、跨境油气管道等建设有力支撑了中国—中亚命运共同体发展。

在共建“一带一路”框架下，中外合作伙伴发起成立20多个专业领域多边对话合作机制，涵盖铁路、港口、绿色发展、能源、税收、金融、减灾、反腐败、媒体、智库、文化等领域，采用线上或“线上＋线下”方式举办百余场国际会议。一是发挥伙伴关系、合作联盟等平台作用，推动形成合作共识。例如在能源合作领域，已举办三届的“一带一路”能源合作伙伴关系论坛，集聚各国能源部长和国际组织、能源企业、金融机构、智库高校的代表，在能源安全、能源绿色低碳转型等领域形成合作共识。二是实施“一带一路”合作行动计划，积极推进务实行动。例如，通过实施“一带一路”科技创新行动计划，推进科技人文交流、共建联合实验室、科技园区合作和技术转移中心建设等。三是与国际组织合作共同推进项目。例如，2019年9月12日（联合国南南合作日），“技术转移南南合作中心”在联合国驻华代表处正式揭牌。2022年启动的中国—埃塞俄比亚—斯里兰卡可再生能源合作项目连续三年入选联合国“面向最不发达国家开展的南南合作与三方合作优秀实践”。四是通过签署原则、倡议、框架等文件，促进规则标准领域有效衔接。例如，2018年11月，中国金融学会绿色金融专业委员会和伦敦金融城联合多家国际机构，共同制定《“一带一路”绿色投资原则》（GIP），推动“一带一路”投资绿色化和可持续发展，确保“一带一路”新投资项目兼具环境友好、气候适应和社会包容等属性。截至2024年3月，已有来自17个国家和地区的48家签署机构、18家支持机构以及2家观察机构参与GIP，共持有或管理资产总额超42万亿美元，成为共建国家绿色资金的重要来源。

二、多边合作领域不断拓展

围绕政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等重点领域，“一带一路”多边合作不断深化，取得显著成效。共建“一带一路”倡议多次被写入联大决议，与《东盟印太展望》、非盟《2063年议程》等有效对接，构建了多层次的政策沟通长效机制，规则标准对接扎实推进。中欧班列、西部陆海新通道、丝路海运、空中丝绸之路等建设成效显著。亚洲基础设施投资银行作为亚洲第一个专注于基础设施发展的新型多边开发银行，动员资本超1700亿美元投入基础设施建设。“一带一路”共建国家积极商签自贸协定、提升贸易投资自由化便利化水平。2023年，中国与共建“一带一路”国家进出口额达到19.47万亿元，占全年外贸总值的46.6％。丝路基金、“一带一路”专项贷款等投融资渠道不断拓展，“一带一路”银行间常态化合作机制等日益健全，融资指导原则、债务分析框架等协调合作持续推进。在教育培训、文化旅游和体育合作、政党和民间组织合作、媒体与智库合作等领域广泛开展各类富有成效的活动，形成多元互动、百花齐放的人文交流格局。

顺应世界经济、技术、产业、社会发展普遍趋势以及各国共同应对挑战的需求，共建“一带一路”国家在绿色、数字、创新、健康等新领域的合作不断拓展。在绿色领域，“一带一路”绿色发展国际联盟已有来自40多个国家的150多家合作伙伴，举办了“一带一路”绿色创新大会等70多场主题活动，绿色丝路使者计划和“一带一路”应对气候变化南南合作计划为120多个发展中国家培训了3000多名政府官员和技术人员。在数字领域，共建国家积极推进数字基础设施互联互通，发起《“一带一路”数字经济国际合作北京倡议》《全球人工智能治理倡议》等文件，牵头制定《跨境电商标准框架》。在创新领域，深入实施“一带一路”科技创新行动计划，在共建国家建设了9个跨国技术转移中心、50多家“一带一路”联合实验室、20多个农业技术示范中心和70多个海外产业园，加强知识产权保护、人工智能治理等国际合作。在健康领域，中国赴30多个国家开展“光明行”活动，推动构建人类卫生健康共同体，与世界卫生组织等国际机构签署合作文件，深入参与全球卫生治理。

三、多边合作成果不断扩大

“一带一路”多边合作推动形成一批标志性、有影响力的品牌项目，为共建国家和民众带来了实实在在的好处。例如，中欧班列是互联互通多边合作的典型成果，各国共同成立中欧班列运输联合工作组，建立中欧班列国际铁路合作机制，加强在基础设施建设规划、技术标准体系上的对接。截至2024年7月，中欧班列已通达欧洲25个国家224个城市，连接亚洲11个国家100多个城市，服务网络基本覆盖欧亚全境，并联通中国境内61个城市，运输的货物品类达53大类5万余种，综合重箱率稳定在100％。中国还与联合国开发计划署等20多个国际组织开展减贫、粮食安全、公共卫生、气候变化、生态环保等领域的三方合作，在共建“一带一路”国家实施一系列“小而美”项目，菌草技术、青蒿素抗疟、杂交水稻、鲁班工坊等一批“叫得响、立得住、传得开”的援外品牌项目广受赞誉。

在东盟、非洲、中亚等区域，中国通过与共建“一带一路”国家深入对接发展战略，推动多边合作成果不断扩大。以中国—东盟合作为例，双方致力于落实《中国—东盟全面战略伙伴关系行动计划（2022—2025）》等合作文件，深化共建“一带一路”倡议同《东盟互联互通总体规划2025》对接、同《东盟印太展望》互利合作，建成了中老铁路、雅万高铁等一批重大基础设施项目，中国与东盟互为最大贸易伙伴和相互投资最活跃的合作伙伴。西部陆海新通道创新“物流＋贸易＋产业”运行模式，中国—东盟自贸区3.0版谈判进一步拓展双方在数字经济、绿色经济、供应链互联互通等新兴领域的务实合作，中国—东盟信息港、中国—东盟技术转移中心加快建设，通过境外经贸合作区建设以及“两国双园”等创新模式，推动电子信息、轻工业、家电、建材、冶金等领域投资合作持续深化，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、海运协定、航空运输协定以及海关、税务、资金结算、信息规则等领域的标准衔接取得积极进展。

“一带一路”多边合作面临的机遇与挑战

当前，全球发展动能不足，南北发展鸿沟扩大，气候变化、粮食和能源危机、公共卫生、数字鸿沟等全球性问题更趋复杂，各国通过发展合作共同应对外部挑战的意愿日益增强。“一带一路”多边合作在促进共同发展、应对全球性挑战、加强“全球南方”合作等方面迎来更大发展空间，但也面临区域产业链供应链重构、国际政治经济环境不稳定不确定因素增多等风险挑战。

一、新形势下“一带一路”多边合作面临的机遇

一是面对共同发展目标，多边合作日益成为各国合作共赢、共同实现现代化的重要途径。共建“一带一路”国家主要集中在亚欧非大陆，新兴市场国家和发展中国家占比超过90％，低收入国家占比接近20％。共建“一带一路”坚持发展导向，中国已在共建国家建立80多个经贸合作区，拉动近万亿美元投资规模，使近4000万人摆脱贫困。对于部分处于工业化初期的共建国家和地区，在基础设施建设、贸易投资合作、产业链供应链体系等领域对“一带一路”多边合作具有较高需求，绿色、数字、创新、健康等新领域有望成为“一带一路”多边合作的新增长点。

二是面对气候变化、能源安全、粮食安全、数字鸿沟等共同挑战，共建国家具有加强合作的紧迫需求。根据世界银行测算，为了在2030年前实现关键性全球发展目标，发展中国家需要大幅增加投资，即每年约2.4万亿美元，而2023—2024年发展中经济体人均投资增长率预计为3.7％，仅略高于前20年平均增长率的一半。发展中国家每年需要约1.7万亿美元的可再生能源投资，但2022年仅吸引了5440亿美元的外国直接投资。近年来地缘冲突冲击全球粮食和能源供应链，加剧了发展中国家的粮食、能源和发展困境。在数字经济方面，共建“一带一路”国家多处于信息化普及初级阶段，数字基础设施、互联网普及率、数字人才等发展水平落后导致一些国家无法充分享受数字化转型带来的好处，还可能因错过人工智能、物联网、电动汽车、太阳能等技术浪潮而加剧落后。全球性挑战日趋复杂严峻，共建“一带一路”提供相应国际公共产品和国际合作平台的重要作用将进一步彰显。

三是“全球南方”的战略价值愈发凸显，共建“一带一路”已经成为“全球南方”参与全球治理体系变革的重要平台。“一带一路”多边合作是全球多边合作机制的重要补充，能够助推二十国集团、金砖国家、上海合作组织、亚太经合组织、中国—东盟“10+1”、中非合作论坛等已有多边合作机制进一步发挥作用，促进“全球南方”国家紧密合作，共同提升在全球治理体系中的地位和影响力，维护新兴市场国家和发展中国家共同利益。

二、新形势下“一带一路”多边合作面临的挑战

一是“一带一路”多边合作需在强化区域产业链供应链联系中发挥更大作用，但逆全球化的思潮与行动仍在蔓延。近年来，随着发达国家实行“友岸外包”“近岸外包”和生产回流，全球产业链加速重塑，亚太地区产业链供应链的结构性调整愈加明显。从2022年开始，亚洲参与全球价值链一体化的程度有所下降，全球价值链产品贸易对亚洲的依存度从2021年的0.47减少到2022年的0.43，但对东盟、印度等依存度上升。亚太地区占世界人口三分之一，占世界经济总量逾六成、贸易总量近一半，是全球经济最具活力的增长带。“一带一路”多边合作要积极应对逆全球化的挑战，在新一轮全球产业结构调整中，进一步强化与亚太地区的产业链供应链联系，切实维护区域产业链供应链安全、巩固国际合作基本盘。

二是地缘冲突、债务危机等因素叠加影响，给“一带一路”多边合作带来诸多不确定性。当前，乌克兰危机和新一轮巴以冲突长期化，在东欧、中东等地区造成了严重的地缘政治危机，并外溢至周边地区，给“一带一路”多边合作带来诸多不确定性。共建“一带一路”国家多为发展中国家，各国的政治经济、地理环境、宗教文化等背景各异，加之部分国家存在相关制度体系不完善、投资营商环境有待改善等问题，以及各国在海关、税务、资金结算等领域的标准衔接不畅，都在不同程度上影响着“一带一路”经贸合作的实际效果。此外，根据世界银行《2023年国际债务报告》，过去三年内就有10个低收入和中等收入国家发生了18起主权违约事件，次数超过之前的20年。目前约有60％的低收入国家面临债务困境高风险或已经陷入债务困境。在全球债务危机恶化的总体形势下，部分共建国家信贷成本上升、货币贬值和财政收入停滞不前给“一带一路”多边合作带来了更多不确定性。

三是大国博弈加剧，多边合作成为焦点议题之一。美国、欧盟等以亚欧区域的基础设施建设为重点，提出了多个与“一带一路”倡议高度相似的多边合作倡议。2021年6月，美国提出的“重建更美好世界”（B3W）倡议被写入七国集团（G7）英国峰会联合声明，这一耗资巨大的“全球基建计划”被普遍认为是应对“一带一路”倡议的“西方方案”。欧盟在2021年发布《欧盟印太合作战略》、美日印澳推进“自由开放的印度—太平洋”（FOIP）合作、美国在2022年提出“印太经济框架”（IPEF）等，在贸易、供应链、清洁经济和公平经济等四个领域强化与相关国家的经济联系。在2023年G20峰会上，美国、印度、沙特阿拉伯、欧盟等国家和国际组织的领导人共同签署了“印度—中东—欧洲经济走廊”（IMEC）谅解备忘录，旨在通过铁路和海路加强欧洲、中东和印度的互联互通及经济联系。此外，美西方国家还提出了全球数字基础设施与投资伙伴关系、矿产安全伙伴关系、公正能源转型伙伴关系，在经贸领域推进“印太经济框架”、成立美欧贸易和技术委员会等，意在通过与特定伙伴的多边合作巩固强化相应领域的主导地位和规则制定权。

新时期深化“一带一路”多边合作的路径

当前，世界进入新的动荡变革期，正在经历大调整、大分化、大重组，不确定、不稳定、难预料因素增多。尽管国际形势复杂多变、地缘政治危机此起彼伏、逆全球化浪潮暗流涌动，但和平、发展、合作、共赢的时代潮流不可阻挡。和合共生、天下大同，是中华民族千百年来的美好追求；携手打造和平发展的大格局，是共建“一带一路”的使命担当。为把“一带一路”建成和平之路，与世界各国一起走出一条普遍安全、共同发展的康庄大道，建议从以下几个方面不断完善“一带一路”多边合作机制，加强共建国家之间战略、政策和规则体制的衔接，积极扩大多边合作领域和范围，推动共建“一带一路”再上新台阶，更好支撑高质量共建“一带一路”八项行动落地生效。

第一，不断强化与共建国家的战略对接。以构建人类命运共同体为最高目标，继续聚焦发展议题，重点围绕发展中国家在基础设施建设、农业现代化、工业化发展等方面的发展需求，加大在绿色、数字、创新、健康等新领域的投资，不断完善共建国家之间的愿景目标衔接、发展战略对接和政策机制协调，着力把高质量共建“一带一路”打造成共谋发展、共商合作的国际合作平台，携手推进和平发展、互利合作、共同繁荣的世界现代化。加快推进重点区域命运共同体建设，围绕中国—东盟命运共同体、中非命运共同体、中国—中亚命运共同体等建设愿景，充分发挥现有合作机制作用，加强与各区域的发展战略、发展目标衔接，强化多边合作供需对接，定期协商交流，制定行动计划，开展务实项目，推动多边合作走深走实。

第二，探索深化多边合作规划与项目合作。在相关各方较好实现发展战略对接基础上，按照各方的合作领域、合作项目的优先顺序，综合考虑合作各方的资源要素互补性、匹配度等，积极探索与相关参与方共同制订多边合作规划，在战略对接指引下，合理确定共同发展目标和愿景，按照“求同存异”和“共商共建共享”原则，明确支撑目标实现的重点任务，遴选重大项目，建立合作机制，必要时可以吸引相关国际组织、多边机构共同参与规划制定，共同推进规划实施。同时，依托项目实践深化多边合作。借鉴中欧班列、中缅油气管道等多边合作项目的成功实践，以及在上合组织、金砖合作和澜湄合作等多边机制下的项目合作，在基础设施、产业园区、绿色发展、数字经济和人文交流等领域，与相关各方合作谋划推出一批具有显著发展带动效应、符合时代发展潮流、切实惠及各方百姓的多边合作项目，在推进实施一个又一个多边合作项目、解决一个又一个合作难题过程中，不断创新、丰富和完善多边合作机制，形成具有广泛适应性的多边合作工具箱。

第三，不断加强“一带一路”多边合作机制化建设。深化“一带一路”国际合作高峰论坛机制建设，加强“一带一路”多边合作的顶层设计，巩固提升现有多边合作机制性成果，不断完善多边合作的决策机制、协作机制和成果反馈机制，扎实推进多边合作的重点任务、重点项目落地生效。切实激发各方面主体的参与推动作用，不断完善区域、国家、省市、部门、企业、民间等多层级不同层面的多边合作推进机制，统筹推进多边合作平台搭建、工具创新和机制建设。统筹现有资源，持续加强政策库、资金库、项目库、人才库等工具库储备建设，完善多边合作要素保障机制。深化区域重大战略实施、区域协调发展战略实施与高质量共建“一带一路”统筹衔接，积极引导不同地区发挥对外开放比较优势和国际合作基础，深度参与“一带一路”多边合作。发挥中央企业的带动作用，积极吸引更多国有企业、民营企业、金融机构、科研机构等主体更好参与共建“一带一路”项目。

第四，积极扩大多边合作领域。推动构建“一带一路”立体互联互通网络，完善基础设施建设规划、物流联盟、投融资、技术标准体系等多边合作框架。实施“一带一路”科技创新行动计划，加快推进可持续发展技术、创新创业、科技减贫、空间信息科技等专项合作计划。加快区域经贸协定谈判进程，强化与共建“一带一路”国家的经贸合作和产业链供应链联系，聚焦东南亚、中东欧等重点合作区域，充分发挥中国-东盟“10+1”、中国-中东欧国家合作等合作机制作用，探索强化地区产业链供应链合作。积极拓展绿色发展、数字经济、人工智能、能源、金融、健康等领域合作的新增长点，共同挖掘发展新动能。

第五，切实加强与国际组织和发达国家的三方合作。深化“一带一路”倡议与联合国2030年可持续发展议程的对接，强化与联合国等国际组织在南南合作和三方合作领域加强目标和行动对接，进一步开展减贫、粮食安全、公共卫生、应对气候变化、生态环保等领域项目合作，积极回应广大发展中国家的共同发展诉求，携手应对全球发展挑战。创新与发达国家第三方市场合作机制，积极推进签署第三方市场合作文件，共同搭建第三方市场合作平台，吸引和鼓励更多相关国家和地区的企业、金融机构、科研机构等主体参与，在基础设施、绿色发展、数字经济等领域共同为发展中国家提供资金、技术等支持。

【本文是国家社会科学基金“一带一路”建设研究专项“下一阶段推动‘一带一路’建设多边合作的总体设想和重点任务研究”（项目批准号：18VDL004）的阶段性成果】

《当代世界》（2024年 第10期）